El pasado 6 diciembre de 2024 tuvo lugar el anuncio político del cierre del acuerdo Unión Europea con el MERCOSUR, en la cumbre de Líderes del MERCOSUR (Montevideo), y que toma como base el acuerdo de principio alcanzado en junio de 2019 culminando varias décadas de negociación, quedando pendiente de su ratificación por todos los estados signatarios momento tras el cual se producirá su entrada en vigor.
Por el mencionado Acuerdo se va a permitir que los intercambios de mercancías intrazona se realicen en un entorno sin aplicación de restricciones comerciales y con la eliminación, casi en su totalidad, de los aranceles de aduana existentes en la actualidad.
Si se tiene en cuenta que el arancel de aduanas actúa como un coste de producción en la formación de los precios de las mercancías, podemos llegar a la conclusión de que la eliminación de dichos aranceles provocará la inmediata reducción del precio de intercambio de los productos dentro de la zona de libre cambio creada por el Acuerdo, lo que, en función de la elasticidad de la demanda de dichos productos provocará, ineludiblemente, un aumento de su consumo, y, el correspondiente aumento de los intercambios entre los países implicados.
Y cabe plantearse, ¿pero los efectos señalados siempre han funcionado así? En este sentido, si analizamos las estadísticas de la evolución de los intercambios que se han producido como consecuencia de la firma de cada uno de los acuerdos de libre cambio que, han sido suscritos por la Unión Europea a lo largo de los años, podemos observar que todos ellos a su entrada en vigor, “sin excepción” han provocado que el comercio entre los países signatarios haya crecido en un porcentaje de doble dígito y que este crecimiento se ha extendido y mantenido a lo largo de los sucesivos años.
A título de ejemplo, si analizamos las estadísticas de los intercambios producidos entre la Unión Europea y la República de Corea (firmado en 2011), a partir de su entrada en vigor y en todos los años posteriores hasta nuestros días, el volumen de intercambios creció por encima del 10 % cada año, (excepción hecha de los años afectados por la pandemia), lo que significa que la firma de dicho acuerdo ha contribuido a intensificar la integración de económica de dicha área, elevando la riqueza y competitividad de todas las empresas participantes en dicho comercio.
Por tanto, cabría plantearse en este punto si la entrada en vigor del Acuerdo suscrito entre la Unión Europea y el Mercosur va a seguir la estela de tantos otros acuerdos de libre cambio firmados por la Comunidad, a mi modo de ver todo apunta a que así será.
Como prueba de que esta última afirmación es correcta será suficiente que repasemos las magnitudes de este Acuerdo, y en primer lugar vemos que en el estudio previo hecho por la Unión Europea sobre la cuantía del coste que sobre las finanzas comunitarias iba a producir la eliminación de los aranceles aplicables a las importaciones procedentes del Mercosur a su entrada en la Unión Europea, ha contemplado que dicha cifra alcanzaría los 4.000 millones de euros cada año, o dicho otra manera, que todas las importaciones de productos importados del Mercosur, a su entrada en la Comunidad, se van a abaratar por el citado importe de 4.000 millones de euros (recuérdese que la implantación de un arancel de aduanas produce el efecto de incrementar los coste de obtención o fabricación de las mercancías sobre las que se aplica y que por lo tanto su eliminación provoca su reducción) lo que propiciará un mayor consumo de las mercancías intercambiadas (en mayor o menor medida en función de la elasticidad de la demanda de cada producto) con el consiguiente incremento del flujo comercial dentro del área de libre cambio creada por el Acuerdo, motivando, a su vez el correspondiente beneficio empresarial asociado, la mejora de la competitividad empresarial y el consiguiente aumento del producto interior bruto de los países intervinientes.
Obviamente estos hechos se producirán en ambos sentidos, es decir, también a la importación de los productos comunitarios en los mercados del Mercosur, creándose de esta forma y como apuntamos anteriormente una zona de libre comercio conformada por más de 750 millones de consumidores, y en donde se intercambiarán mercancías entre los socios signatarios a unos precios más reducidos, sin aranceles y sin restricciones comerciales, con los beneficios que esto por sí solo provoca.
Pero esta realidad planteada tal como ha sido expuesta anteriormente, tiene su condición muy básica pero totalmente necesaria, y es simplemente que las mercancías que se acojan a este régimen preferencial sean mercancías producidas en los países signatarios y por empresas ubicadas en esa zona de modo que los beneficios creados también se queden en dicha zona.
Con esta finalidad aparece por primera vez el concepto de origen de las mercancías, que no es ni más ni menos que la definición del concepto de nacionalidad económica de las mercancías, dicho de otro modo, tenemos que determinar mediante unas reglas o unas normas incluidas en el Acuerdo, qué es lo que debemos entender por producto originario o nacional de la zona preferencial creada, y al que se le va aplicar los derechos o beneficios derivados de dicho Acuerdo.
Es fácil comprender que las mercancías que, por el mero hecho de estar en un país no tienen que ser de ese país, o dicho de otra manera, que una mercancía, por ejemplo originaria o nacional de China, importada en Argentina, estará en Argentina pero no será nunca originaria o nacional de Argentina y por lo tanto nunca podrá tener origen Mercosur ya que, como ha quedado dicho, será siempre de origen China y por lo tanto no podrá acogerse a las ventajas preferenciales creadas para y por los socios comerciales firmantes de Acuerdo, salvo que cumpla las reglas de origen definidas que le permitan cambiar su origen.
Y este concepto es básico para la aplicación de cualquier acuerdo preferencial, de tal forma que las preferencias arancelarias deben ser aplicadas única y exclusivamente a mercancías autóctonas de la zona preferencial posibilitando que los beneficios se distribuyan entre los socios signatarios, impidiendo que empresas y productos de terceros países ajenos a la zona de libre cambio creada se beneficien de la rebajas arancelarias aprobadas y que este esfuerzo financiero que tiene que realiar cada estado miembro al no cobrar estos aranceles se vaya en favor de terceros países con los que no se ha suscrito ningún Acuerdo.
Sentadas las bases anteriores, es el momento de realizar una primera aproximación a los conceptos más básicos que cualquier interesado en el Acuerdo de la Unión Europea con Mercosur debiera saber sobre el origen de las mercancías analizando y contestando una serie de cuestiones, a saber:
2.¿Cómo se van a articular los beneficios que los estados signatarios del Acuerdo Unión Europea con el Mercosur van a obtener?
El Acuerdo de la Unión Europea con el Mercosur establece una serie de beneficios arancelarios y de otra índole aplicables a los intercambios entre ambas partes siempre y cuando se cumplan los requisitos dispuestos en el propio Acuerdo.
Los beneficios acordados son los siguientes:
A.Prohibición o reducción de derechos de aduana.
Salvo que se disponga otra cosa en el mismo Acuerdo, se prohibirán o se reducirán los derechos de aduana aplicable a todas las mercancías originarias de cualquiera de las partes.
Tiene que quedar claro que el Acuerdo expresamente establece dicho beneficio, pero con la limitación exclusiva y referida a las mercancías con estatus originario definidas en el propio Acuerdo.
B.Prohibición de derechos de exportación, impuestos y otras cargas.
El Acuerdo establece que, con carácter general y salvo las excepciones acordadas, ninguna de las partes podrá adoptar ni mantener ningún derecho, impuesto ni otro tipo de carga que se aplique a la exportación de una mercancía de la otra parte o en relación con dicha exportación.
Tampoco podrá establecer ningún impuesto interno u otra carga sobre una mercancía exportada que sea superior al impuesto o carga que se aplicaría a las mercancías similares destinadas al consumo interior.
C.Prohibición de tasas y formalidades.
Las tasas y otras cargas aplicadas a la importación o a la exportación de una mercancía entre las partes, se limitarán al coste aproximado de los servicios prestados y no deberán constituir una protección indirecta de los productos interiores o aplicarse a las importaciones o a las exportaciones con fines fiscales.
D.Cargas y tasas permitidas.
El Acuerdo prevé expresamente la posibilidad de aplicar cargas o recuperar costes únicamente en el caso de que se presten servicios específicos, citando, entre otros, los siguientes:
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- En los casos en los que se solicite la asistencia de personal de aduanas fuera del horario oficial.
- En la solicitud de análisis periciales sobre mercancías y tasas postales.
- En los supuestos de examen de muestras de mercancía para fines de verificación o destrucción, en los casos en que se produzcan costes distintos de la utilización del personal de aduanas.
- Cuando se den medidas de control excepcionales derivadas de la naturaleza de las mercancías o riesgos potenciales.
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3.¿Cuál es el objetivo de las normas de origen incluidas en el Acuerdo?
El objetivo de las normas de origen incluidas en el Acuerdo de la Unión Europea con el Mercosur, es establecer las disposiciones que determinen el origen o nacionalidad de las mercancías a efectos de la aplicación del tratamiento arancelario preferencial y establecer los procedimientos conexos en materia de origen de tal manera que posibiliten los intercambios comerciales con exención del pago de los derechos arancelarios.
En esta normativa encontraremos, no solo la definición del origen para cada producción, actividad empresarial o industrial, sino también los requisitos necesarios para su aplicación, los mecanismos de vigilancia y control de su cumplimiento, así como los de cooperación administrativa entre administraciones aduaneras y organismos habilitados de ambas partes en orden, todo ello, a una correcta aplicación del precitado Acuerdo Comercial.
4.¿Cómo se adquiere el origen preferencial?
Como ya ha quedado dicho anteriormente, para que una mercancía se pueda acoger a los beneficios del tratamiento arancelario preferencial y siempre y cuando los productos resultantes cumplan todos los demás requisitos establecidos por la normativa de origen, deberán respetar los procesos productivos que, para la adquisición del origen, están previstos y establecidos en el Acuerdo y que se pueden clasificar de la siguiente manera:
A.Productos enteramente obtenidos en una parte del Acuerdo.
Es de lejos el concepto de origen más fácil de comprender. Incluye todos aquellos productos obtenidos de una manera natural tal y como se dan en la naturaleza, o, a lo sumo, con un grado de actividad industrial mínimo.
Así, por ejemplo, un producto agrícola será enteramente obtenido en el País en donde ha sido recolectado, un mineral será enteramente obtenido en el país en donde esté ubicada la mina y así sucesivamente.
B.Los productos producidos en una parte exclusivamente a partir de materias originarias de dicha parte.
Así, por ejemplo, si fabricamos una lata de verduras a partir de verduras enteramente obtenidas en un país, obtendremos un producto 100 % originario de ese país en los términos definidos en este apartado.
C.Normas de origen específicas por productos.
Las normas de origen específicas por productos representan, quizás, la parte más importante y más sensible de toda la normativa de origen preferencial, que regula las relaciones preferenciales entre la Unión Europea y el Mercosur.
El contenido de dichas normas incluye el mandato legal de lo que, cada productor, fabricante o transformador tiene que realizar para que el producto obtenido en base a esa transformación sea originario en términos de aplicación del convenio que nos ocupa.
Por todo ello, se considerará que las materias no originarias han sido suficientemente elaboradas o transformadas cuando se cumplan las condiciones establecidas en la lista que figura como Anexo del Acuerdo. Estas condiciones indican, para todos los productos cubiertos por el citado Acuerdo, las elaboraciones o transformaciones que se han de llevar a cabo sobre las materias no originarias utilizadas en la fabricación de dichos productos para que el producto resultante de la citada transformación pueda ser considerado como originario en los términos del Acuerdo.
En definitiva, se trata de concretar qué tipo de elaboración o transformación deberá realizar una empresa para que sus productos acabados (obtenidos a partir de insumos o materias primas no originarias) puedan ser considerados como originarios y, de este modo, poder gozar del trato preferencial previsto en el Acuerdo.
El citado Anexo incluye todas las mercancías que pueden ser objeto de intercambio internacional clasificadas desde el capítulo I del Sistema Armonizado hasta su capítulo 97 y expresando para cada posición arancelaria de manera clara, sencilla y completa, qué es lo que se entiende por producto originario a los efectos del Acuerdo y, por ende, que es lo que tiene que hacer cada empresa para que su producción sea originaria a efectos preferenciales.
5.¿Qué entiende el Acuerdo por TRANSFORMACIÓN INSUFICIENTE?
Una vez hemos definido el concepto de producto enteramente obtenido y el de transformación sustancial o suficiente para conferir el origen preferencial, el Acuerdo completa el círculo normativo de origen preferencial definiendo una serie de operaciones especialmente simples y sencillas, con muy poco valor añadido y sobre las que el legislador se pronuncia con total contundencia al decir que “nunca” confieren el origen preferencial, lo que significa que si en un proceso productivo lo que la empresa transformadora realiza es una de estas transformaciones definidas como simple tiene que saber, sin ningún género de duda, que nunca podrá acogerse a la rebaja arancelaria que otorga el origen preferencial.
En este sentido, son calificadas como operaciones insuficientes según el Acuerdo, por ejemplo, las operaciones de conservación, como el secado, la congelación, la conservación en salmuera u otras operaciones similares, las operaciones de división o agrupación de bultos, operaciones de lavado, de limpieza, la eliminación de polvo, óxido, aceite, pintura, el planchado o el prensado de textiles y toda una suerte de operaciones similares recogidas con carácter exhaustivo en el Acuerdo.
6.¿Es necesaria la justificación del origen preferencial para obtener los beneficios arancelarios del Acuerdo?
En relación con la justificación del origen preferencial se puede afirmar que, la necesidad u obligatoriedad de dicha acreditación ha sido una constante habitual en todos los Acuerdos preferenciales que ha suscrito la Unión Europea con todos sus socios comerciales a lo largo de su historia.
Tradicionalmente, en los referidos Acuerdos preferenciales, la citada acreditación del origen preferencial se ha materializado a través de la utilización de dos mecanismos, el primero y más frecuente, mediante la expedición de un certificado de circulación modelo EUR-1, expedido, generalmente, por la autoridad aduanera, y el segundo, mediante una diligencia expedida por el exportador y declarativa del origen preferencial incluida en la factura comercial o en cualquier otro documento análogo.
Sin embargo, ya desde la publicación del libro verde de origen publicado en el año 2004 por la Comisión Europea y suscrito, no sólo por las autoridades de la Unión y de los Estados Miembros sino también por los representantes de los operadores económicos incluyendo a los representantes aduaneros y agentes de aduanas, la posibilidad de justificar el origen preferencial mediante un certificado de origen EUR-1 expedido por las autoridades aduaneras u Organismo habilitado, prácticamente ha desaparecido en los acuerdos suscritos desde entonces por la Unión, quedando como único procedimiento para la justificación del origen preferencial la diligencia en factura o documento análogo también denominada “comunicación de origen” y que resulta ser la única posibilidad habilitada para justificar el origen en el marco del Acuerdo de la Unión Europea y el Mercosur.
7.La necesaria cooperación administrativa.
Partiendo del hecho de que el único país que dispone de todos los elementos de prueba necesarios para comprobar el respeto y cumplimiento de la normativa de origen incluida en el Acuerdo, es el país de producción o de exportación y con la finalidad de garantizar la correcta aplicación de dichas normas, cada una de las partes signatarias se comprometen a prestarse asistencia mutua y a cooperar administrativamente a través de sus autoridades aduaneras y órganos competentes, con el objetivo de poder verificar si un producto es originario o no de la zona preferencial, y si cumple o no los demás requisitos establecidos en la citada normativa de origen preferencial.
